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IPOCRISIA COSTITUZIONALE

di Renato Gatti

Domanda preliminare

Ma se nel 2011 abbiamo cambiato la costituzione introducendo all’articolo 81 il pareggio di bilancio, come mai lo stesso viene rinviato al 2018 dal ddl per la legge di stabilità 2016? Perché per cinque anni successivi non rispettiamo la Costituzione? Ma le leggi finanziarie in deficit sono anticostituzionali?

I lavori preparatori della Costituzione

Il quarto comma dell’art. 81 della Costituzione recitava: “Ogni altra legge che comporti nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”

Questa norma fu proposta da Luigi Einaudi preoccupato dalla facilità con cui il parlamento avrebbe potuto approvare spese senza la necessaria copertura. L’on. Vanoni appoggiò questa norma perché garanzia della tendenza al pareggio di bilancio. Ma la formulazione iniziale “deve provvedere ai mezzi necessari per fronteggiare” le nuove o maggiori spese, fu modificato per non invalidare ogni legge che non provvedesse ai mezzi di copertura. La modifica fu proposta da Bozzi che più genericamente modificò il testo in “indicare i mezzi per farvi fronte”. Quindi non “provvedere” ma “indicare”

Questa modifica si è interpretata nel senso che tra i mezzi finanziari da indicare ci fosse il ricorso all’indebitamento; tale interpretazione fu sanzionata poi a partire dal 1978 dalla legge finanziaria che avrebbe dovuto fissare l’importo massimo dell’indebitamento approvato dalle Camere. La stessa Corte costituzionale con la sentenza 1/1966 ha ritenuto conforme alla Costituzione la prassi della copertura della spesa anche mediante il ricorso all’indebitamento del Tesoro.

Le conseguenze e la crisi del 2007

Ricorrere all’indebitamento per assicurare la copertura è risultato deleterio per il debito del nostro Stato che già prima della crisi, salvo una riduzione durante il governo Prodi, aveva raggiunto picchi al di sopra del 100%.

Sotto l’incalzare della crisi e le pressioni dell’Europa si comincia a lavorare per una revisione dell’art. 81 sollecitati anche dal fiscal compact che impegnava i governi a recepire le regole dell’equilibrio di bilancio tramite “disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele sia in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio” (Art. 3 par. 2 del Trattato sulla stabilità).

Con il DEF 2011 del 13 aprile 2011, il Governo italiano si impegnava a raggiungere il pareggio di bilancio entro il 2014, ma successivamente sotto la pressione dello spread, si è spostato l’obiettivo al 2013, un anno in anticipo rispetto agli impegni originariamente presi.

Val la pena ricordare che ai sensi dell’art. 11 della Costituzione i trattati internazionali sono recepiti nella nostra Costituzione recependo quindi quanto i trattati prevedono per l’equilibrio di bilancio, ma la modifica dell’art. 81 dà un messaggio esplicito ai mercati per rassicurarli in tempi di turbolenza.

Le iniziative di revisione costituzionale

Furono predisposti ben 15 progetti di legge di iniziativa parlamentare (3 PdL, 5 PD, 1 IdV, 2 Gruppo misto) sette dei quali riunificati con il disegno di legge di iniziativa governativa denominato “Introduzione del principio di pareggio di bilancio nella Carta costituzionale”.

E’ tuttavia interessante vedere le precedenti proposte di revisione costituzionale per sottolineare che il principio di pareggio in quelle proposte fosse limitato alle spese correnti (prevedendo quindi il finanziamento a debito delle spese per investimenti), mentre la riforma approvata, nel dilemma tra la razionalità (pareggio solo per le spese correnti) e la subalternità, ignora in toto il problema.

Nel 1985 la commissione Bozzi propose di introdurre il pareggio di parte corrente affermando che “nei bilanci dello Stato le spese correnti non possono superare il gettito delle entrate tributarie ed extra-tributarie”.

Nel 1993 il testo De Mita-Iotti, confermava il principio del pareggio del bilancio di parte corrente, ammettendo un indebitamento per gli investimenti di cui tuttavia si prevedesse la copertura finanziaria nei successivi periodi. Nel 1997 la bicamerale D’Alema approvò un testo che ammetteva il ricorso all’indebitamento “solo per spese d’investimento o in caso di eventi straordinari”.

Il principio e il suo ammorbidimento

La pretenziosa “Introduzione del principio di pareggio di bilancio”, subisce un immediato, anche se accettabile, ammorbidimento: nel nuovo testo costituzionale non appare la parola “pareggio” bensì la parola “equilibrio”. Nel senso che occorre tener “conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”. Il pareggio dunque, non è ragionieristicamente dovuto in ciascun esercizio, ma è sostituito dal criterio di “equilibrio” da raggiungersi alla conclusione del ciclo economico, e ciò anche in sintonia con i patti europei.

Il principio dell’equilibrio over the cycle, viene tuttavia ulteriormente ammorbidito prevedendo che lo Stato possa contrarre debito al verificarsi di non meglio specificati “eventi eccezionali” e previa autorizzazione delle Camere, adottata con la maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

Quali siano gli eventi eccezionali non è elencato, lasciando al Parlamento il riconoscimento degli stessi e l’approvazione del ricorso al debito, ma la norma costituzionale richiedendo la “maggioranza assoluta dei rispettivi componenti” vuole che la deroga dalla norma dell’equilibrio sia “rafforzata” richiedendo quindi una maggior responsabilizzazione. Val la pena ricordare che il ddl governativo proponeva di richiedere la maggioranza dei due terzi dei componenti le Camere, estendendo la responsabilizzazione anche all’opposizione.

Ne deriva immediatamente la conseguenza che con l’esclusione del Senato dall’approvazione del bilancio e con il premio di maggioranza previsto dall’Italikum la severità della gestione della deroga sia notevolmente attenuata se non del tutto eliminata. Il rovesciamento della norma costituzionale è lampante: con il combinato disposto della revisione del Senato e con il premio di maggioranza il famoso pareggio di bilancio diventa una ipocrisia istituzionalizzata.

Ma non è finita. La riforma dell’art. 81 è assolutamente priva di meccanismi sanzionatori cui ricorrere in caso di violazione della norma.

In una prima versione del testo di revisione la tutela dell’equilibrio era rimesso al potere di intervento del Presidente della Repubblica, previsione poi caduta. Anche la proposta che la violazione del nuovo art. 81 fosse oggetto di un ricorso diretto della Corte dei conti dinnanzi alla Corte costituzionale è venuta meno a seguito del rifiuto di “giuridicizzare” i problemi di bilancio emarginando il Governo nelle scelte di politica economica.

La violazione dell’articolo 81 potrà allora solo sollevarsi in via incidentale da un giudice e dalla stessa Corte dei Conti, ma ciò non in via preventiva ma solo dopo qualche tempo successivo alla commissione dell’infrazione e con scarsa probabilità che l’eccezione possa essere mai sollevata.

Insomma una riforma fatta per compiacere i controllori di Bruxelles ma ipocritamente scritta in modo che non abbia alcuna valenza effettiva.

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